一、生物医药产业政策总体特征

本文采用文献分析法、政策文本分析法、统计分析法等方法，通过政策文本数量与类型、政策主体、主题关联性、政策客体、政策工具等5个维度，对我国现行有效的生物医药产业政策进行的量化分析，在一定程度上回答了生物医药产业政策“是什么”“由谁颁布”“颁布的目的是什么”“作用的对象是谁”“采用什么手段发挥作用”等问题。通过颁布的政策整体上看出，国家层面对生物医药产业的支持是持续并不断加深的，生物医药产业在国家的战略地位是不断提高的，政策的实施对促进生物医药产业的发展起到了重大的推进作用。主要呈现5大特征。

1.1 文种类型全且呈规范性、可操作性特征

国家出台的现行有效的生物医药产业的文本种类包括通知、办法（试行、管理实施）、细则、条例、规定、意见（若干意见）、决定、公告、计划（方案、规划、纲要）、批复、函等11大类，几乎涵盖了所有的政策文种类型，说明了生物医药产业政策文种类型全面且规范。具体来讲，旨在具体落实某项重点工作的通知和意见类文本数量最多占比达60.68%，同时办法、细则类的文件也占据了相当多的数量，表明生物医药产业政策不仅仅是停留于顶层规划，而是有具体的细化方案和操作手段，具备可操作性、可落实性的特征。特别需要关注的是，生物医药产业政策中，落实某一法律、法规并加强管理工作而制定的“规定”类政策文件有15项，用于发布重要法定事项的“公告”“决定”类政策文件各10项，“条例”类这种政令性、强制性的政策文本共有6项，这4类政策文件共占总量的10.68%，结合文件政策内容，发现针对生物医药药品审批等流程及调整的行政命令较强的政策文件表明在生物医药产业发展过程中，政府干预比重较大，市场行为无法介入。

1.2 制定主体多且呈“主体偏重性”特征

通过统计分析，有36个国家部门参与制定生物医药产业政策，涉及中共中央、国务院这种宏观调控部门，更涉及国家发展改革委、国家市场监管局、国家卫生健康委等政策职能部门，政府职能部门几乎实现全覆盖，说明生物医药产业涉及的政府职能部门多且全。384份政策文件中，有70.83%的政策文件由单一政策主体制定，多个政策主体联合制定的政策占29.17%。结合政策文件内容可以发现，中共中央、国务院（办公厅）出台的政策文件多侧重于宏观层面引导，而各部委及直属机构单独发文则根据自身工作职责，主要针对生物医药产业的某一方面、某一领域、某一环节等给予支持，进一步细化并落实国务院的宏观政策文件。通过合作关系网可以发现，国家发展改革委居于整个合作关系网的核心，因其属于综合职能部门且负责产业发展规划布局，所以在促进生物医药产业发展方面起着重要作用，因此在制定生物医药产业政策过程中数量较多。中共中央、国务院联合发文较多，财政部、税务总局发文较多，职能的相似性是促进联合发文的主要因素。

1.3 政策主题广且呈聚焦性和强相关性特征

通过对主题词关联性的标准较准后发现高频关联词对全部主题词的覆盖率达95.96%，表明高频主题词能够较为客观准确地反映政策文本的实施目的。结合政策内容发现，我国生物医药产业政策主题整体分布较为全面，对生物医药产业人产品研发、生产、销售、监管等全产业链的覆盖，具有全面性特征。根据核心关联、紧密关联、一般关联、弱关联的4个层次分析，核心和紧密这两个关键层级的主题词数量占比高达61.2%，表明现行有效的生物医药产业政策的实施结果是与生物医药产业发展是密切相关的，支持作用也是比较直接的。生物医药政策主题中关于产业集聚、平台建设、体制改革、税收减免、标准化、监督管理等的频频出现，不仅为产业发展提供了良好的环境支持，也是落实国家将生物医药产业上升为抢占新经济、提升国际竞争力的集中体现，并有效激发了生物医药产业主体活力。

成人版快手app

1.4 政策客体覆盖全且呈集中性和多元化特征

生物医药产品、产业基地、创新平台、企业主体、保障支撑等5类政策客体基本涵盖了123个政策客体，实现了生物医药产业从生产者、研发平台、创新主体、产业载体等全产业链覆盖，表明了国家在推进生物医药产业发展过程的整体布局战略。在5类政策客体中，企业主体、创新平台标注次数均较高，表明了国家产业政策支持对象的集中性，企业主体和创新平台是支持生物医药产业发展的重要载体，国家对其大力支持表明国家对创新的重视程度，充分体现了“创新是第一生产力”的战略布局，且与国家生物产业十三五规划的数据和十四五规划的未来支持方向是吻合的。国家对产业基地的支持，也表明了支持生物医药产业发展呈集群化发展，这与生物医药产业呈现集聚发展态势的全球趋势是吻合的。在政策客体中，仅仅是生物医药产品就包含创新药、仿制药、短缺药、疫苗、中药等各种类别，并且针对各类药品均出台有专门的政策措施，如《国务院办公厅关于开展仿制药质量和疗效一致性评价的意见》《国务院办公厅关于进一步做好短缺药品保供稳价工作的意见》等政策文件，表明国家对生物医药产业政策客体支持呈多元化态势。

1.5 政策工具使用多样且呈合理侧重性特征

在770个政策工具使用频率下，供给型政策工具使用频次最多，其次分别为环境型政策工具和需求型政策工具，三类政策工具分为17个小类，涉及类型全面且多样。通过政策工具的使用次数多少，我们可以发现政府职能部门在施政的过程中，重点在于是从自身可以为产业发展提供支持政策的角度来施策，通过对于创新平台的大力布局和对产业基地的大力支持可以发展，希望以提高创新水平和加强产业集群化发展来推进生物医药产业快速发展。自2016年李克强总理提出“放管服”改革以后，进一步简政放权、优化营商环境成为了政府部门施政的一个主要方向，环境型政策工具的使用次数较高，充分说明了政府部门希望通过完善营商环境来促进生物医药产业发展，体现了政策工具使用的合理侧重性成人版快手app。

（来源：中机院）

二、生物医药产业存在问题

通过上文分析，我们发现我国生物医药产业政策对于生物医药产业发展的作用较为明显，但是由于涉及部门多、主题广、作用对象差别大、工具使用不均衡等，主要存在以下问题：

（1）政策的操作落实性仍需进一步强化。虽然意见、通知、办法类的政策文件占了大半，但是解释权仍归政府职能部门，关于政策文件的解读需要进一步加强，能够深刻了解弄懂生物医药产业政策的真正目的和施政方向。且“细则”“指引”类文件占比较少，占目前生物医药产业政策的比例不足2%，政策在实施过程中的衔接和配套仍显不足。

（2）部门之间协调力度不强。生物医药产业发展是一个系统性工程，在全产业链环节涉及方方面面，仅仅靠一个部门的单一职能不足以解决产业在发展过程中存在的问题。目前政策中联合发文仅占不到30%，以科技创新为例，从政府职能部门上来看，科技部侧重于生物医药产业基础研究，国家发展改革委、工信部则侧重于产业化阶段，在基础到产业化的过程中就缺乏有郊衔接，存在职能交叉和职能空白，需要部门间加强联动，协调解决生物医药产业发展过程中存在的问题。

（3）“卡脖子”的关键核心技术攻关领域支持力度不够。目前政策文本支持的政策主题涉及面较广，但是以财政支持、产业集聚、创新平台等传统领域的支持方向为主。在当前国际国内双循环的新的时代格局下，要强化核心关键技术攻关，高水平、前瞻性谋划布局生物医药产业科研力量，打造国家重点实验室、工程研究中心、制造业创新中心等科研平台支撑体系，关于干细胞、基因检测等未来“卡脖子”的关键核心技术涉及依旧较少，原创性研究仍需增强。

（4）对创新主体的支持仍显不足。通过政策客体分析，虽然我国对企业主体支持力度以较大，但是结合发展我国产业发展实际，可以发现产业龙头企业较少、在世界上话语权仍较弱，易受国外“卡脖子”威胁，进一步优化提升对创新主体的政策支持仍需进一步思考。

（5）政策工具使用结构的不平衡性，在一定程度上反映了在发展生物医药产业过程中，政府意志较为强烈，而市场主体的意志相对较弱，“换位思考”制定政策的强度不够。从构建充分竞争的市场角度来看，需求型政策工具的拉动效果对促进生物医药产业发展可能更为直接，因此有必要增加对该类工具的重视程度，也可以进一步提供我国生物医药产业发展的市场成熟度和政策体系完善度。

三、生物医药产业政策优化建议

3.1强化分类指导，精准施策发展产业

根据数据统计分析，“通知”“意见”类政策文件占了半壁江山，现行政策具备可操作性和落实性，但是相关细则和指引依旧有待进一步增加比例，从而提高政策实施的配套性。之所以依旧存在操作性仍需进一步增强的问题，主要是由于生物医药产业涉及主题面广、政策客体多，根据国家战略性新兴产业指导目录的分类，生物医药就分为现代化药、生物技术药、创新药、医疗器械等种类，因此综合性的生物医药产业政策无法解释清楚每个产业的发展路径和促进产业发展的有效手段。因此，国家层面要自上而下，明确生物医药产业的类别及细分领域，可以按照产业链条分类，与可按照实施主体分类，厘清类别，强化分类指导，按行业及细分领域加强顶层规划设计，针对生物医药产业每个行业、每个领域、每个环节进行精准施策。同时，加强政策解读，注重政策宣传，加大关于“细则”“指引”等配套文件的出台力度，并强化对政策效果的实施评价，配套性可以确保文件的操作有效性，实施评价政策的出台有助于对照检查文件实施过程中存在的问题，针对在实施过程中的不足查漏补缺，从而提升政策实施的可操作性，确保政策能够落到实处，而不是“一纸空文”。

3.2 强化部门合作，合力推动产业发展

从国家部门职能规定来看，国家层面并未明确由哪个部门来具体负责推动生物医药产业发展，各部门只是依据自己的职能分块独立管理。各职能部门主要是结合自身职能，围绕生物医药产业的发展需要，研究制定生物医药产业发展政策。在生物医药产业发展过程中，国家市场监管总局制定文件数量最多，且是药品等的主要管理部门，但是由于其并非经济综合管理部门，在推动产业发展过程中影响力远不如发改和财政部门成人版快手app。国家发展改革委居于推进产业的核心地位，侧重于支持产业集群化、专项化、创新化发展，但是这些发展均离不开财政、工信、科技等部门的支持，而工信、科技出台文件相对较少、支持力度较弱。在存在职能交叉的时候，会出现部门推诿扯皮的现象，如科技创新支持，发改、工信、科技均有涉及，但是由于职能不同导致负责阶段不同，当存在科技转化的中间过程中，易出现不知找哪个部门负责的现象。建议国家层面能进一步明确生物医药产业发展的牵头部门或主要负责部门，要进一步加强统筹协调，可以建立部际联席会议制度，定期召开专门的生物医药产业会议，围绕重大问题开展研讨，进一步强化部门之间的协调能力，力争形成合力，加快产业发展。

3.3 强化原始创新，提高关键核心竞争力

在面临国内国际双循环的时代背景下，生物医药产业存在原始创新短板，且存在从关键研发设备这种“卡脖子”的问题和高层次紧缺人才缺乏这种“卡脑子”的问题。当前，生物医药产业所需的关键仪器、设备、耗材等均严重依赖国外，国产的核心设备目前只有少部分可以进口替代。此外，也面临生物制药创新人才方面的短缺。目前已有的政策文本主题涉及面广且领域较全，但是涉及国产替代化、高层次人才、关键设备研发、卡脖子技术攻关等主题相对较少。中共中央、国务院要加强医药产业顶层设计，要高标准、高层级、高规格制定政策方向，重点解决药品入院难等问题，引导企业想创新、真创新，创新产品卖得出、能赢利，快速实现市场价值，形成创新的良性循环。国家发展改革委、国家市场监管总局、财政部等部门要结合工作职能，重点在财政资金、项目支持、税收减免、程序优化等方面给予配套支撑，丰富完善政策文本主题。

3.4 强化市场主导，大力支持创新主体

目前，现行有效的生物医药产业政策文本支持的客体已经覆盖全产业链，且集中支持企业主体、创新平台等，但是我国生物医药产业企业仍存在产业规模小、创新能力不足且在世界上缺乏话语权，主要处于生物医药产业链价值链中低端，这虽然与我国生物医药产业起步晚的客观因素相关，但是整体上与对创新主体支持力度仍然不够是紧密相关的。根据第6章与第7章分析来看，财政资金支持、税收优惠等政策对企业主体、创新平台、产业基地的支持力度都不够。建议下一步，政府部门在制定政策过程中，要围绕增强创新主体政策实施的有效性和合理性发力。一是要增加对企业主体的支持力度，针对企业主体最需要资金、项目等方向着手，有的放矢的制定支持政策。二是要增加对创新平台客体的支持力度，强化科学基础设施等的优化布局，加大对工程研究中心、企业技术中心、制造业创新中心的支持力度，构建科学合理的创新平台支撑体系。三是要强化对产业基地的孵化支持，遵循生物医药产业集群化发展的态势，加强对生物医药产业基地、产业集群等的支持力度，引进上下游企业集聚，形成规模集聚态势。

3.5 强化“换位思考”，符合产业发展需求

生物医药产业作为各国争先发展的新兴产业，其势头锐不可挡，国家及各地通过产业政策来促进产业发展的方向是不会改变的，供给型政策工具充分体现的政府的意志，占比最高表明政府更多是以施政者的角度来制定政策，而政策在真正受用对象侧是政策客体，希望政府在使用政策工具的时候，能从“需求侧”的角度来考虑，站在政策需求方以“换位思考”的方式来制定符合产业发展需求的政策。建议政府可以通过以下两个方面发力来优化政策工具使用结构：一方面，政府有关部门要重视产业发展的需求，从满足需求角度增强贸易管制、海外机构、政府采购等工具的使用数量。针对目前生物医药产业普遍存在的缺少研发资金、缺少高层次人才的问题，要以需求为导向，出台“真金白银”的需求型政策。同时，要加大对市场主体设立海外机构的支持力度，在国内国际双循环的时代背景下，产业的全球化、国际化趋势是不可逆转的，要加大对企业、科研机构在海外设立科研机构、服务机构、分支机构等的支持力度，坚定不移实施“走出去”发展战略。另一方面，在5G、大数据的数字化时代背景下，也要根据发展需求，增加信息化在推动生物医药产业发展的应用，将人工智能等高科技手段及时应用于生物医药产业发展，实施生物医药产业与新一信息技术产业的融合发展，共融共促。(作者：任奥博 )

中机院起源于产业竞争情报监测，发展壮大于产业规划咨询，成名于国家级新城新区规划全链咨询。专注于产业及产业园区大数据、咨询、规划、设计、招商、运营托管。